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International Cooperation & China urban planning Institute
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“十四五”规划系列研究之十七:朝阳区“十四五”城乡一体化战略研究

一、研究背景
全球经济进入深度调整期,美国发起的逆全球化现象对全球城乡经济发展带来了新的挑战。城市经济结构优化和乡村产业振兴是一个普遍性难题。通过城乡一体化,有助于解决城市交通拥堵和消费共给问题,同时,提高乡村经济发展的动力和活力。城乡一体化是中国现代化和城市化发展的新阶段,它能够把工业与农业、城市与乡村城镇居民农村村民作为整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,改变当前城乡二元经济结构,实现城乡政策平等、产业发展互补、国民待遇一致,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。十七大提出形成城乡经济社会发展一体化新格局,具体说从六个方面实现一体化:城乡规划一体化,产业发展一体化,基础设施建设一体化,公共服务一体化,就业市场一体化,社会管理一体化。供给侧结构性改革是城乡经济社会一体化发展的理论支撑。党的十九大为城乡融合发展提出了新方向、新要求。习近平强调:“城乡发展不平衡不协调,是我国经济社会发展存在的突出矛盾,是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。
城乡一体化是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的必然要求。党的十八大以来,习近平总书记就城乡一体化发展多次发表重要讲话。
习近平指出:“推进城乡发展一体化,是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求,是国家现代化的重要标志。”要建立城乡融合的体制机制,把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。
十九大提出实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
习近平关于城乡一体化的重要论述,是对城乡关系进入新阶段的准确把握,是以人民为中心实现公平共享发展的新发展观,有重要的战略意义和实践指导意义。
京津冀协同发展战略为北京市城乡一体化发展指明了方向。党的十九届四中全会提出,坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要。顺应人民对美好生活的新期待。这是坚持和完善统筹城乡的民生保障制度的出发点和落脚点。突出表现在拥有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活等。
北京市“十四五”规划为推动朝阳区城乡一体化发展提出了新要求、新目标。
二、研究内容
课题的研究重点:
一是研究宏观形势和国家\区域政策,为朝阳区城乡一体化发展确定基本方向。贯彻落实习近平总书记、中央、国家部委、北京市等政策部署和“十四五”规划总体要求,按照《北京城市总体规划(2016—2035年)》,立足朝阳区经济社会和农村实际,研究朝阳区城乡一体化发展的目标、任务、思路和机制等。
二是研究自身基础和发展优势劣势,研究并确定朝阳区城乡一体化的建设原则、规划编制原则等。突出以人民为中心,以农民为中心,促进社会公平正义,尽力而为、量力而行,坚持民生兜底,体现北京市总体发展思路,研究分析“十四五”时期朝阳农村城市化面临的形势和挑战等。
三是体现中央、北京市和朝阳区功能定位,推动多规合一与发展路径。按照规划编制模型和总体思路,进行课题研究,严格贯彻落实北京新版总规和朝阳分区规划要求,按照市委市政府对朝阳实施“三化”的要求和朝阳区的功能定位,继续聚焦“文化、国际化、大尺度绿化”主攻方向,狠抓功能提升,放大特色优势;坚决扛起经济大区的使命担当,经济发展提质增效;各项系统探究朝阳区城乡一体化发展路径和高质量发展方式。
四是探索并形成朝阳区城乡一体化的实施策略、主要工作、重大项目、关键举措和支撑体系等。围绕“三化”主攻方向,把握阶段性特征,立足发展实际,探究路径创新、动能转换、人居环境改善、社会治理提升、基层党建引领的有效举措,统筹推进“六位一体”关键任务,推动农村实现新的跨越式发展。
五是研究标杆和国家政策、深化开放与改革,改善营商环境,规范政府管理,鼓励担当作为,创新朝阳区城乡一体化发展的“新模式”、新机制。
报告思路
研究分析“十四五”时期朝阳农村城市化面临的形势,严格贯彻落实北京新版总规和朝阳分区规划要求,按照市委市政府对朝阳实施“三化”的要求和朝阳区的功能定位,系统探究朝阳区城乡一体化发展路径和高质量发展方式。围绕“三化”主攻方向,把握阶段性特征,立足发展实际,探究路径创新、动能转换、人居环境改善、社会治理提升、基层党建引领的有效举措,统筹推进“六位一体”关键任务,推动农村实现新的跨越式发展。
1、朝阳区农村城市化发展的宏观环境分析
运用“345”模型、孙子兵法五要素法、PEST等分析工具,重点分析全球、国家、北京市和朝阳区城乡,特别是农村城市化面临的问题,结合十九大报告、四中全会最新指示,以及国家和北京市“十四五”规划方向,进行核心问题和关键要素分析,为研究和推进朝阳区“十四五”城乡一体化规划编制提供分析的基础信息。
2、朝阳区城乡一体化的机遇与挑战分析
运用SWOT、标杆分析、比较优势分析、系统学分析等,开展现场调研和行业调研,研究和分析朝阳区城乡一体化的战略机遇,如:京津冀一体化战略、区域协同战略、可持续发展战略、乡村振兴战略、新旧动能转换战略等,确立朝阳区推动城乡一体化的战略机遇、挑战和阻力等,为确立朝阳区城乡一体化建设原则、指导思想、战略目标和空间布局等提供思路与借鉴。
初步认为,朝阳区城乡一体化发展中可能存在的问题,包括但不限于:
城乡基础投资不平衡。地方政府财政资金、产业基金和经济实体等受政策、业绩等影响,资金多数投向城市、产业园区、城市基础设施和工业智造等领域,忽视了对朝阳区农业和涉农项目的投资;
二元结构问题突出。城乡在产业布局、土地指标、居民收入、公共服务等方面差距大,存在中等收入陷阱的风险和现实问题;
资本下乡存在堰塞湖。朝阳区农民和农业项目融资难、融资贵等问题突出,农村资金和人才等向城市流动问题严重,城市资本下乡路径和规模较小,影响了乡村振兴和城乡公共服务一体化等。
乡村振兴过度依赖上级财政。一些乡镇村庄对农业农村项目投资少、干部配备和领导精力投入少,在乡村振兴工作中,缺少创新精神,过度依赖国家和北京市等投资,各级财政对农业投资偏少,融资手段单一且困难等。
3、朝阳区城乡一体化的原则与战略目标分析
分析国家乡村振兴战略、国家和北京市“十四五”城乡一体化战略、区域协同战略等,研究北京新版总规和朝阳分区规划要求,贯彻多规合一的原则,深度解读“十四五”时期如何贯彻朝阳“三化”,把握阶段性特征,以城乡统筹和高质量发展为规划准则,进行朝阳城乡一体化发展的原则、指导思想和规划目标等研究。并结合朝阳区各乡镇特征、进行乡镇和村庄的恶分类管理与统筹规划,确立未来可能的空间布局和产业布局等。
同时,进行组织管理、人才引进、生态振兴、集体资产管理、资本运营等目标研究和确定,构建适合朝阳区农业发展和城乡一体化的指标体系和管理体系。
4、朝阳区城乡一体化发展模式和战略“图谱”研究
结合案例分析和宏观研究,采取而上而下,自下而上,上下结合的编制方法,进行朝阳区城乡一体化发展方式和路径研究,确立城乡一体化和均衡发展的“战略图谱”,与乡镇村庄规划相衔接,为北京市各区实现城乡一体化和更高水平乡村振兴战略提供新样板、新示范。
着重进行乡镇、村庄经济发展、生态建和、人才聚集、组织建设、科技研发、技术转化和村集体资产开发与管理等试点探索和综合研究,提出政策建议,试图为朝阳区构建新时代社会主义特色的城乡一体化模式创造新的机会和新样板。
5、确立朝阳区农业与乡村“六位一体”的“十四五”关键任务和重大项目库
运用城市群理论和大都市圈理论,确立朝阳区所处的都市圈功能定位,对城郊农业发展模式和未来趋势进行预判,提出朝阳区未来五年改革开放与城乡融合的基本规律和总体布局,构建大数据和5G支撑的科技人才和智库人才等信息化数字管理平台。
基于国家和北京市产业政策与“十四五”规划目标的总部署,以农民为中心,以“六位一体”为主线,突出朝阳区优势和特色,确立重点产业、生态、资源要素、人才和服务平台等主要方向。
以人民对美好生活的需求为标准,突出“五大振兴”,体现乡镇、村庄差异化、协同化和均衡化,充分兼顾经济和民生保障,进行城乡一体化实施路径创新、动能转换、人居环境改善、社会治理提升、基层党建引领等重点任务和重大项目库建设,提出思路性的政策建议,并调研访谈,形成重大工程、公共服务平台,以及基础设施建设的总体设计。
朝阳区建设重大项目库是推进城乡一体化发展的重要支撑。重大项目库建设应遵信一些基本原则与指导思想。
课题重点研究和探索如下内容:
1)朝阳区的特色和优势是什么?这些优势和特色如何承载城乡融合、产业融合、军民融合、产程融合与高质量发展?
2)朝阳区乡村发展的经济布局和主要模式是什么?重点业态和空间如何布局?
(3)朝阳区农业旧动能是什么?如何转型升级?农产品深加工、高端服务业如何开展?三产融合的路径如何选择?新动能如何培育?
(4)朝阳区人民群众对美好生活的需求是什么?如何量化?围绕人民中心,如何谋划城乡一体化这篇大文章?
(5)如何适应北京市对朝阳区的“三化”要求,大力发展绿色化产业,抓好生态保护和环境治理?重大工作如何分工和科学考核?等。
(6)如何加大与国家发改委、农业农村部等沟通和咨询,聚集部委专家,推动朝阳区乡村治理现代化和高端化,打造国家级城郊接合部乡镇村庄乡村治理示范城市?
(7)如何实现农民就业和增收?
(8)如何贯彻党对农村工作统领原则,加大区、乡镇(街道)、村庄(社区)的党建工作?如何强化村党支部建设等?
(9)朝阳区如何发挥在京津冀协同战略、雄安新区、一带一路和乡村振兴战略等重大战略中的特有作用?
6、研究和确立朝阳区城乡一体化行动路线图、公共服务平台和规划保障
基于调研和部门访谈等基础上,搜集资料和项目信息,分析和研究朝阳区、各部门、各乡镇等基本职责和重点任务、公共服务平台。提出未来五年城乡一体化的责任分工、任务分解、目标考核、激励约束以及组织体系和资源分配机制等。同时,加大内部培训和系统推广,提高各方参与的积极性和导向性,提高规划研究的质量和水平。
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