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“十四五”规划编制系列研究之十四:主导产业研究

“十四五”规划关于产业研究,主要包括要素研究、理论依据和规划难点等。
(一)一个要素
一个国家或地区能否遵循重点产业转移规律选择重点产业和进行产业布局,很大程度取决于是否对产业结构转移规律和重点产业对经济发展的引导作用,有着深刻认识和广泛的实践。
“十四五”规划报告的“重点产业”的研究和定位,主要运用比较优势和产业转移规律模型等的使用。编制本部分的规划文稿时,需要研究发展基础、资源禀赋,发展潜力等。
战略性新兴产业是国家大力推动的主要产业,是各地政府实现产业转型升级的重要路径,其科学定位与健康发展的前提是产业选择,这就必然存在选择标准或指标体系设计的研究工作。
战略性新兴产业的战略性,指相对于国家而言的战略性产业,不是基于区域层面。战略性新兴产业的全球性、创新性和成长性包含了选择标准的合理要素。
战略性新兴产业生命周期,包括:新兴产业、创新性新兴产业、战略产业、常规产业和衰退产业五个发展阶段。战略性新兴产业是产业或战略产业在特定阶段的称呼,当特定产业进入成熟阶段,战略性新兴产业就变为国家的战略产业或主导产业,或转为常规产业。为此,有必要研究制定和适时调整战略性新兴产业的选择标准,加强新兴产业演化规律的调研与定位分析。
我国的重点产业从轻纺工业、重化工业为主,转向传统产业转型升级和大力拓展新兴产业。
发达国家重点产业从重化工业向高加工度工业为主导转化,高度工业国家向知识密集型产业重点转移。以现代服务业、旅游业、金融业等为主体的第三产业和现代信息、技术为主导、现代交通运输方式为基础的第四产业,构成了现代产业的重点转移方向,这是世界产业重点转移的一般规律。

(二)理论依据

  对于重点产业选择,美国经济学家罗斯托认为:有四个依次更替的趋势,即:起飞前提阶段主导部门是食品、饮料等工业;起飞阶段主导部门是轻纺工业;向成熟推进阶段主导部门是重工业和其它制造业;高消费和追求生活质量阶段主导部门是汽车工业、耐用消费品工业和城市服务业。各阶段主导部门更替依靠前一组主导部门诱导和刺激,被新的主导部门逐步替代。在工业化初期,以劳动密集型产业为主,工业化中期,以发展资金密集型产业为主。在工业化后期,以发展知识技术密集型为主。重点产业选择方面,发挥政府在选择重点产业中看得见的手的作用。分析产业演进现状,制定适合供求变化的产业政策。
政府制定重点产业应该考虑的主要因素包括:需求结构变化、产业高级化趋势、国际产业结构演变的规律、区域经济优势,以及产业发展阶段。
重点产业需要突出区域强项和核心优势,综合分析产业关联度、区际间的贸易,运用象限结构分析模型,明确重点各产业间的间接关系。结合产业关联前、后向的连锁效应表明的附加值高低,选择适合本地区的重点产业。
对于战略性新兴产业,重点研究新兴产业的政策环境和投资策略。研究战略性新兴产业的发展环境,探索产业规划、政策措施、空间布局、产品组合等,优化新兴产业的要素配置,引导产业投资,加快新兴产业的发展。设立财政扶持资金,编制新兴产业发展预算,建立风险投资引导基金、科技融资担保、科技创新金融中心。设立由财政、银行、社会等多方参与的产业基金,组建企业合伙制的风险投资基金,加大战略性新兴产业的资源投入。
新兴产业发展规划应该积极引导市场需求,挖掘需求侧的拉动作用,推进新兴产业的技术研发、应用和商业模式创新。探索PPP等投融资模式,加大新兴产业政府采购比重,通过扶持政策,创造市场需求,通过政府示范,促进新兴产业发展。
科学编制新兴产业空间规划,建立功能完善、垂直分工、科学布局的战略性新兴产业集群,促进工业功能区、开发区等,向新兴产业区、向现代产业集群转型升级,构建技术密集、资本密集和高经济效益的高新技术产业基地和产业集群。
选择重点产业、战略性新兴产业,要注意基础产业与制造产业、加工产业的结合,推动传统产业与新兴产业的融合,避免基础产业与制造业、加工产业、高技术产业的产业断裂,避免传统产业与新兴产业的人为割裂和资源重复投入,实现产业聚集、连锁效应和示范效应。
“十四五”规划编制的理论基础,包括但不限于:
产业定位理论。通过产业定位,确定特定地方政府、高新区、产业园等具体形象和产业方向。
产业集群理论。通过区域集聚形成有效的市场竞争,构建特定地区的专业化生产要素优化集聚洼地,使经济组织共享区域公共设施、市场环境和外部经济,降低信息交流和物流成本,形成区域集聚效应、规模效应、外部效应和区域竞争力。
劳动地域分工理论。一个国家或地区按照某一优势的社会物质生产部门实行专业化生产,形成区域性优势和产业合作。
比较优势理论。国际贸易的基础是生产技术的相对差别,以及由此产生的相对成本的差别。每个国家或地区应该集中生产并出口有“比较优势”的产品,进口有“比较劣势”的产品。
主导产业理论。主导产业具有与新技术相关联的新的生产函数;有超出国民经济总增长率的持续高速增长的部门增长率;主导产业对其他部门乃至国民经济有着回顾效应、旁侧效应、前瞻效应,需要聚集核心资源与能力进行重点产业聚集与提升。
点轴开发理论。点轴开发模式是增长极理论的延伸。经济中心首先集中在少数条件较好的区位,成斑点状分布。这种经济中心既可称为区域增长极,也是点轴开发模式的点。随着经济发展,经济中心逐渐增加,点与点之间,由于生产要素交换需要交通线路以及动力供应线、水源供应线等,相互连接起来,就是轴线。这种轴线首先为区域增长极服务,但轴线一经形成,对人口、产业也有吸引力,吸引人口、产业向轴线两侧集聚,并产生新的增长点。点轴贯通,形成点轴系统。通过点轴开发,实现区域经济的规模发展、聚集效应和辐射带动等效应。

(三)“十四五”难点

“十四五”规划期,国家和地方经济社会需要确定重点发展的产业和方向。如何科学选择产业组合与空间布局等,面临诸多难题与挑战:
一是传统产业与新兴产业统筹发展问题。当前,国家和地方均存在钢铁、水泥、机械制造等传统产业产能过剩、区域分布不均衡,以及文化旅游、人工智能等新产业如何选择,以及两类产业如何在时间、空间上科学布局等问题,这是“十四五”规划的研究重点和难点。
二是旧产能“有中出新”的尺度与节奏问题。关系国计民生的服装、食品、机械等过剩产能或者传统产能有的需要优化提升,有的需要压缩和转型。但是,哪些需要优化和压缩产能?哪些需要提升和产业集群,等,如何分类、分阶段实施,诸多问题和矛盾,需要在“十四五”规划期进一步论证,系统测算与统筹考虑。
三是新产能“无中生有”的规模和资源匹配问题。国家和地方大力推动新产业、新技术、新业态、新模式等,积极发展高端装备、新一代信息技术、新材料、新能源汽车等新产业,但是,新产业的培育存在较大风险和不确定性,新产业投资规模和空间布局如何敲定,等,亟待在“十四五”时期进一步研究和明确。
四是生态保护与产业发展问题。贯彻生态优先的发展理念,是国家和地方逐步形成的共识,但是,在生态保护和经济发展的两难矛盾面前,特别是生态保护的投资来源不足、生态发展的产业模式还不成熟的现实困境下,如何合理布局产业,预留产业发展的窗口期和空间,实现生态保护、产业发展、居民就业等多个目标的有机均衡?是考验各级党委、政府战略定力的重大命题,也是“十四五”规划期主导产业科学选择的难点和痛点。

五是产业空间布局和集群发展问题。国家和地方经济发展与“十四五”规划需要面临的最大的挑战和难点之一是:如何进行各类产业的空间布局、园区聚集、资源优化和集群发展等统筹设计,如何提高当前产业布局的零散、低效、同质化和非链条化?以陕西省汉中市为例,当前,该市10多个园区产业布局雷同,空间分布分散、单个园区规模小、高精尖产业少,招商工作中恶性竞争,等。如何在全市层面实现产业统筹、空间协同、链条延伸、资源分享、平台支撑,等,是该地区“十四五”规划需要研究并逐步解决的重大经济难点。
六是重点产业风险管控问题。不少地区在旧动能转型与新动能培育过程中由于政策、市场、技术、规模、资金等要素使用不当,或者调配不科学,容易出现行业风险、政策风险、技术风险、市场风险等,如:太阳能光伏是一个新兴产业,国家曾大力扶持与积极推进,也有行业补贴政策。由于太阳能光伏产业在全国各地一哄而上,且技术多数处在低端、规模过度扩张、业务模式主要依赖国家补贴等,缺少盈利和规模统筹调控,导致行业过度膨胀、整体盈利难,大量企业破产,新产业很快就出现大面积亏损。新能源汽车作为新兴产业,在全国布局和行业发展也存在核心、关键、基础性技术研发不够,新能源电池等没有取得实质性重大突破,各地盲目重复上马,大量资金无效、低效投入,行业多数企业或项目发展前景不乐观、恶性竞争以及企业生存压力较大等问题。这是“十四五”规划期要高度重视并尽量避免的重大产业选择与风险管控课题。
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