国 合 华 夏 城 市 规 划 研 究 院
International Cooperation & China urban planning Institute
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国合研究院“十四五”规划系列研究之十:我国政府规划五大层次和实践

(一)我国政府规划问题

我国政府规划缺陷。建国以来,特别是改革开放以来,我国政府规划和城镇规划等制度体系和编制程序,逐步完善与优化,但是规划编制与执行中长期存在缺陷,如:规划编制自上而下为主;规划编制受到过多的行政干预,缺少对市场规律和专业权威的尊重;规编成果以规划末期发展图景的静态规划为主;对市场与环境变化预测少;缺乏规划期内未来趋势探索和多种发展情景的模拟;规划过于理想化和追求形式;对社会服务研究不够,生态和环境保护规划重视不够;某些土地使用违反土地总体规划;规划各方参与与社会宣传不够;规划严肃性不够且执行力较差,等。

各类规划实施漏洞。我国政府规划存在部分规划缺失、规划内容滞后、规划主管机构过多、规划编制分散、不同规划相互分割,功能重复或交叉,各自为政,各自组织规划编制、规划审批、规划执行等跨部门管理,跨部门编制与审批协调困难,造成了极大的人力、资金、资源、时间等浪费,降低了经济与项目开发效率,出现了阻碍经济发展的问题和矛盾,有待尽快优化和深度改革。

(二)我国规划实践演变

我国建国初期,政府规划体系相对零散,城镇化规划基本空白。

十一届三中全会以后,我国初步确立了对外开放的改革道路,城市建设进入高速发展轨道,西方理论引入我国实践,综合国土规划、城市 /区域规划、大城市市域规划等逐步借鉴和完善。

1989年,《中华人民共和国城市规划法》提出“国家实行严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市的方针”,将城镇体系规划纳入法定规划框架内。根据该法,我国城镇体系规划包括全国、省、自治区和直辖市层面的城镇体系规划,以及各地级市、县市级总体规划内容框架内的城镇体系规划。

20世纪 90 年代后期,《中国二十一世纪议程》提出适当控制大城市人口增长过快的势头,发展大城市的卫星城市,积极发展中小城市与大力发展小城镇。2005年《全国城镇体系规划(2005—2020)》推动了城镇规划发展。

2005年,国务院发布《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号),对五年规划编制提出了明确的要求。2007年国务院发布〈国务院关于编制全国主体功能区规划的意见〉(国发[2007]21号)。

2007年“国家发展和改革委员会关于印发《国家级专项规划管理暂行办法》的通知发改规划[2007]794号”规定,国家级专项规划是指国务院有关部门以经济社会发展的特定领域为对象编制的、由国务院审批或授权有关部门批准的规划。

关于我国城市发展阶段,国内学者和部委机构有不同观点。

三阶段理论。李矿辉、张有才、王建军等在《新区总体规划编制的理念与内容创新实践》中提出了“我国新区建设经历了工业发展带动型、疏解老城压力型、低碳生态型三个阶段”:

一是,工业发展带动型。我国当代的第一代新城主要通过工业用地的建设带动新城的开发,以土地换投资,从而带动城市的基础设施建设,经过多年的发展,这类新区有的已经完成了从工业增长向综合性新区的转变。二是,疏解老城压力型。城市化已经成为我国重要的发展战略。经过多年的城市快速发展,我国许多老城区已经不能满足城市发展的需要。为了培育新的城市中心并分散老城中心区交通压力,新城建设应运而生。它不仅能带动周边地区的城市化,也能有效地疏散和缓解老城的人口、产业及部分职能压力,构筑多中心的城市发展体系,促进城市空间结构的良性发展。以触媒启动为主,通过触媒建设,带动周边地区的土地升值,完成基础设施的建设。三是,低碳生态型。中国第三代新城将是在“低碳”、“生态”理念指导下的新型人居环境示范区。以循环经济和低碳经济等模式促进新型低碳新城、生态新城,将会被广泛认可并逐步成为21世纪城市可持续发展的理想范式。

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五阶段研究成果。近年来,吴维海及研究团队归纳了国内外案例和文献,逐步形成了我国城市与产业园发展五个阶段的理论成果。2014年9月份,吴维海为河北省保定市市委、市政府、市政协、市人大及各县市区数千党政干部,进行了政府规划与园区运营讲座,创新提出了我国城市和产业园发展5个阶段的实践成果:我国城市和产业园发展一般经历由低到高的发展阶段,包括:生产要素聚集阶段、产业主导阶段、创新突破阶段、都市科技阶段和生态文明家园阶段。这些阶段可能是跳跃式的,不一定每个阶段必然经过,或者有时候几个阶段的产业特征并存。在不同的发展阶段,呈现不同的功能、特征和驱动方式等。具体如下图所示:

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我国产业园发展可以划分为五个阶段,各阶段的产业链导向、产业发展需求要素、园区功能、与城市空间关系、核心驱动力、主要产业类型、产业空间形态、园区增值方式等分别如下所示:

产业园发展的第一阶段是生产要素聚集。该阶段的主要特征如下:

2第一阶段,生产要素聚集

分析维度

主要特征

产业链导向

低成本导向,要素低效串配置

产业发展需求要素

廉价的土地、劳动力、优惠的税收政策

园区功能

加工型,单一的产品制造、加工

与城市发展的空间关系

基本脱离(点对点式)

核心驱动力

政府优惠政策等“外力”的驱动

主要产业类型

低附加值,劳动密集型传统产业

产业空间形态

纯产业区,在空间上呈现沿交通轴线布局,单个企业或同类企业聚集

园区增值方式

园区主要活动的关注顺序:贸-工-技。增值手段主要是“贸易链”,即通过与区内外、国内外的贸易交换获取附加值。

如上表所示,在生产要素聚集阶段,产业园主要是低成本导向,要素之间低效率串连配置,政府依靠廉价的土地、劳动力和优惠政策,吸引企业和聚集产业,这阶段产业园功能是加工型企业,单一的低附加值的、劳动密集型的产品制造和加工。产业空间形态呈现沿着交通线路的轴线布局,单个企业或同类企业聚集。园区增值模式是“贸易链”,即:以贸易交换,带动工业制造,促进技术研发等活动。

产业园发展的第二阶段是产业主导聚焦。该阶段的主要特征如下:

3第二阶段产业主导聚集

分析维度

主要特征

产业链导向

生产要素重新整合,形成稳定的主导产业和上、中、下游结构特征的产业链,有较好的产业支撑与配套条件。

产业发展需求要素

一定的配套服务和研发能力,企业主要依靠外部科学结构和大学的支撑

园区功能

以产品制造为主

与城市发展的空间关系

相对脱离(串联式)

核心驱动力

由政府的优惠政策等“外力”的驱动

主要产业类型

低附加值,劳动密集型传统产业

产业空间形态

纯产业区,在空间上呈现沿交通轴线布局,单个企业或同类企业聚集

园区增值方式

对园区主要活动的关注顺序:贸-工-技。“高技术产品生产基地”,增值手段主要是“产业链”。

如上表所示,在产业主导聚焦阶段,产业园主要生产要素重新整合,形成稳定的主导产业和上、中、下游结构特征的产业链。这时的产业园已经具有了一定的配套服务和研发能力,企业主要依靠外部科学结构和大学的支撑。园区功能以产品制造为主,产业园与城市之间是相对脱离的串联关系。核心驱动力是由政府的优惠政策等“外力”的驱动。这阶段产业类型仍然是低附加值、劳动密集型的加工企业,产业空间形态是纯产业区,空间上呈现沿着交通线路的轴线布局,单个企业或同类企业聚集。园区增值方式是“产业链”,即:通过产业的聚集,确立贸易订单,促进工业制造,重视技术研发活动。

产业园发展的第三阶段是创新突破阶段。该阶段的主要特征如下:

4第三阶段创新突破阶段

分析维度

主要特征

产业链导向

创新文化

产业发展需求要素

高素质人才、较好的信息、技术及其他高端产业配套服务。园区自身能力不断增强

园区功能

研发型。科技产业区、制造、研发复合功能

与城市发展的空间关系

相对耦合(中枢轴辐式)

核心驱动力

内力为主,技术推动,企业家精神。

主要产业类型

技术密集型、创新型产业。信息技术、生物医药、新能源技术、新材料和先进制造技术等

产业空间形态

产业社区。产业间开始产生协同效应,在空间上形成围绕产业集群的圆层布局

园区增值方式

对园区主要活动的关注顺序是:技-工-贸。其增值手段主要是“创新链”。代表园区:中关村科技园、台湾新竹、法国索非亚高科技园区。

如上表所示,在创新突破阶段,大力倡导创新文化,产业园主要依赖高素质人才、较好的信息、技术及其他高端产业配套服务,获得发展,园区自身能力不断增强。这时的产业园已经具有科技产业区、制造、研发复合功能。产业园与城市之间是相对耦合(中枢轴辐式)的关系。核心驱动力是内力为主,技术推动,企业家精神。这阶段主要产业类型是技术密集型、创新型产业。信息技术、生物医药、新能源技术、新材料和先进制造技术等。产业空间形态是产业社区:产业间开始产生协同效应,在空间形态上,逐步形成围绕产业集群的圆层布局。园区增值方式是“创新链”:技-工-贸。代表园区有中关村科技园、台湾新竹、法国索非亚高科技园区。。

产业园发展的第四阶段是科技都市阶段。该阶段的主要特征如下:

5第四阶段科技都市阶段

分析维度

主要特征

产业链导向

高势能优势

产业发展需求要素

高价值的品牌、高素质的人才资源、高增值能力和高回报率的巨额资本

园区功能

复合型(事业发展中心+生活乐园)。现代化综合城市功能,产业集聚地,人气的集聚区、文化的扩散区、资本的融通区。

与城市发展的空间关系

紧密整合(多极耦合式)

核心驱动力

高价值的“财富级”要素的推动

主要产业类型

文化创意、科技创新产业及其他高端现代服务业为主

产业空间形态

综合新域。在空间上城市功能和产业功能完全融合

园区增值方式

对园区主要活动的关注顺序:技-贸-工。以研发中心、研发型产业、科技服务业为主体,其增值手段主要是“财富链”。代表园区:美国硅谷。

如上表所示,在科技都市阶段,产业链导向是高势能优势。产业园主要依赖高价值的品牌、高素质的人才资源、高增值能力和高回报率的巨额资本,获得发展。这时的产业园已经具有复合型(事业发展中心+生活乐园)。现代化综合城市功能,产业集聚地,人气的集聚区、文化的扩散区、资本的融通区。产业园与城市之间是紧密整合(多极耦合式)的关系。产业园动力是高价值的“财富级”要素的推动。这阶段产业形态是文化创意、科技创新产业及其他高端现代服务业为主。产业空间形态是综合新域,在空间上城市功能和产业功能完全融合。园区增值方式是“财富链”,以研发中心、研发型产业、科技服务业为主体,其增值手段主要是“财富链”。代表园区:美国硅谷。

产业园发展的第五阶段是科技都市阶段。该阶段的主要特征如下:

表格6第五阶段生态文明家园

分析维度

主要特征

产业链导向

生态与循环发展

产业发展需求要素

高生态环境、高技术应用、高资源利用率

园区功能

产业生态化。生态的城市业态,产业与自然和谐,以人为中心的资源集聚与产业协同,产业园与园区周边环境、产业的协同。

与城市发展的空间关系

融合与耦合

核心驱动力

生态利用与创新驱动

主要产业类型

生态产业、生态生活、生态环境

产业空间形态

人与自然、城市与产业的完全融合

园区增值方式

对园区主要活动的关注顺序是:人-产-城。以生态产业、生态技术和生态服务业为主体,其增值手段主要是基于“人本”价值观的“生态圈”。这是未来几十年内全球先进国家和地区将要追求“未来城”—基于“生态圈”的“泛产业园”。

如上表所示,在生态文明阶段,产业链导向是生态与循环发展,这是我们研究发现和倡导的最高产行业生态。产业园主要依赖高生态环境、高技术应用、高资源利用率,获得可持续发展。这时的产业园已经具有产业生态化。生态的城市业态,产业与自然和谐,以人为中心的资源集聚与产业协同,产业园与园区周边环境、产业的协同。产业园与城市之间是融合与耦合的关系。核心区动力是生态利用与创新驱动。这阶段产业类型主要是生态产业、生态生活、生态环境。产业空间形态是人与自然、城市与产业的完全融合。园区增值方式是“生态圈”,园区主要活动的关注顺序是:人-产-城。以生态产业、生态技术和生态服务业为主体,其增值手段主要是基于“人本”价值观的“生态圈”。这是未来几十年内全球先进国家和地区将要追求“未来城”—基于“生态圈”的“泛产业园”。

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(三)“多规合一”改革

党中央、国务院、国家部委、规划编制机构和专家积极探索政府规划体系改革,实施“多规合一”实践。2014年,国家发改委、原国土部、原环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,提出在全国28个市县开展“多规合一”试点,实现一个市县一本规划、一张蓝图。

“多规合一”指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,融合到一张可以明确边界线的市县域图上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。 “多规合一”试点的主要任务是,探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路,研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案,形成一个市县一本规划、一张蓝图。探索完善市县空间规划体系,建立相关规划衔接协调机制。具体任务是:合理确定规划期限。统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点,探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限,作为各类规划衔接目标任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限,研究探索将2025年或2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。

合理确定规划目标。把握市县所处的大区域背景,按照县市的不同主体功能定位,以及上位规划的要求,统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等相关规划目标,研究“多规合一”的核心目标,合理确定指标体系。

合理确定规划任务。按照资源环境承载能力,合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区,划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线,形成合理的城镇、农业、生态空间布局,探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。

构建市县空间规划衔接协调机制。从支撑市县空间规划有效实施的需要出发,提出完善市县规划体系的建议,探索整合各类规划及衔接协调各类规划的工作机制。《通知》要求,研究制定“多规合一”试点方案,探索实现“多规合一”的技术路径和具体内容。形成推进“多规合一”试点工作的方案,上报经济体制与生态文明体制改革专项小组。《通知》提出,国家发展改革委将会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部,做好试点工作的统筹指导,加强对重点难点问题的调查研究,及时组织开展咨询论证,适时将试点经验进行提炼总结,上报中央全面深化改革领导小组推广实施。

近年来,国家实行部委职能的重大调整和职责重组,整合设立了自然资源部、生态环境部等行业部委,调整了国家发改委、住建部、水利部、原环保部、原国土资源部等职责,进一步优化了规划部门及规划编制流程。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理,方案提出,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。

上海市、广东省、重庆市等各地政府积极探索“多规合一”的实践与规划改革。

上海市积极推进三规合一试点。上海市2008年实行了国土资源部门和规划部门的合并试点,逐步实施“两规合一”,在嘉定、青浦开展了改革试点。积极推动土地利用规划、城市总体规划和经济发展规划的“三规合一”改革试点。

广东省云浮实施“三规合一”试点。云浮政府构建“一套规划、统一规划、统一平台、分工实施”的“三规合一”整体方案。成立了规划审批委员会,是政府规划的决策机构,对规划建设的重大事项决策与审议,其意见作为地方政府进行土地行政审批、管理与决策的主要依据。规划审批委员会下设的规划监督监察委员会,是规划委员会的监督机构,对规划执行进行监督并提出意见。监督意见是市监督局予以处罚的主要依据。成立“规编委”,统筹规划编制与审批,对原来由发改委编制的经济发展规划、城乡规划局编制的城乡总体规划、国土资源局编制的土地利用规划三者合并和上收,由“规编委”统一编制与审查。“规编委”下设总规划师和总建筑师,负责规划编制的技术把关。“规编委”下设地理信息中心,构建“一个平台、统一标准、分类管理”的规划管理体系,对经济发展、交通、市政、环保、教育、文化等地理信息管理工作,制定多规适用、认可的技术标准与规则。特定规划编制定稿之后,分别由发改委、国土资源部和城乡规划局具体实施。实施过程中发现的问题,及时反馈到信息平台处理,如有必要,反馈给“规编委”调整规划,形成实施、反馈、调整的循环过程。

重庆市推动“五规合一”试点。由重庆市发改委牵头,实行“四规叠合”,要求同时编制四个规划和叠合规划,实施规划的一张图、建设一盘棋、管理一张网,依据“国土定量、规划定位”规划的思想,建设用地指标依据土地总体规划。按照“框架、弹性利用”的原则进行具体布局,将可调整的建设用地指标在空间上进行布局。“四规叠合”工作由“四规叠合”工作小组管理,采取自上而下,自下而上,综合平衡,联合审批的工作流程,由“四规叠合”工作小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据,作为相关规划编制的依据;各单位开展国土空间状况调研,形成方案初稿;“四规叠合”工作小组根据各单位上报的方案综合平衡,提出修改意见;各单位根据“四规叠合”反馈的修改意见,完成规划修改,再上报“四规叠合”工作小组,进行联合审批。在各规划编制的基础上,形成综合四规影响要素的规划方案,用于指导五年发展规划。


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