国 合 华 夏 城 市 规 划 研 究 院
International Cooperation & China urban planning Institute
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以产业高質量发展推进乡村振兴

作者:吴维海 吴秋寒

吴维海[1]吴秋寒[2]

摘要:在乡村振兴的背景下,乡村产业发展面临政策缺乏、同质化严重、融资困难等问题。对此,应完善基层领导机制,强化乡村产业规划引领,实施创新驱动,积极培育乡村振兴人才队伍,健全农村三产融合的利益联结机制,完善金融扶持的體制机制推动乡村产业高質量发展。

关键词:乡村振兴 乡村产业 发展措施



[1]吴维海,国合华夏城市规划研究院执行院长,管理学博士,研究员;研究领域:乡村振兴、产业规划、文旅规划、金融创新等。

[2]吴秋寒,国合华夏城市规划研究院研究员,管理学博士。研究領域:研究领域:乡村振兴、十四五规划、新旧动能转换、高质量发展等。


党的十九大提出实施乡村振兴战略的重大历史任务,党中央、國務院在研判社会发展趋势与乡村演变态势基础上,于2018年9月发布《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,明确未来五年我国乡村发展的任务与目标,这在我国农业政策发展进程中具有里程碑意义,2019年中央一号文件指出“全面推进乡村振兴,确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。”[i]产业兴旺是乡村振兴的基础,根据乡村振兴战略规划意见,“发展壮大乡村产业,以完善利益联结机制为核心,以制度、技术和商业模式创新为动力,推进农村一二三产业交叉融合,加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系,推动乡村产业全面振兴。”[ii]目前我国乡村产业仍处在初级阶段,在产业发展过程中存在缺少政策支持、产业发展同质化、小微农业融资难、工商资本下乡难等问题,导致乡村产业发展质量和效益不高。因此,我国乡村产业发展应克服发展短板,完善乡村振兴體制机制,创新产业发展模式,实现乡村产业高质量发展。



[i][1].《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》.新华网.2019年1月3日

[ii][2]. 中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》[N]. 人民日报,2018-09-27(001).

一、当前我国乡村产业振兴存在的主要困难和问题。

地方政府缺少针对乡村产业发展的支撑政策。地方政府的政策支持对乡村产业发展具有十分重要的作用。尤其在农业生产领域,农业生产中农作物种植、牧畜业和水产养殖等存在成本与售价倒挂现象。地方政府针对乡村产业发展的政策较为原则,可操作性不够,地方财政、发改、农林等部门的政策协调措施不足,且条块项目资金难以整合,造成地方政府对一些乡村产业的补贴政策不到位,尤其加大了粮食产业及农产品生产增产的难度,而这一问题短期内无法通过技术提升和管理改进来改变。近年来,各地农村地区结合本地生态文化特色,通过一二三产业的融合发展,挖掘开发新型乡村产业模式,但是许多地方政府缺乏长远和明确的发展定位,土地、财政、融资等支撑政策难以满足乡村产业的快速发展,同时已出台的产业政策具有非持续性的特点,往往出现朝令夕改等现象,从而阻碍了乡村产业健康持续发展。



地方政府缺少针对乡村产业发展的支撑政策。地方政府的政策支持对乡村产业发展具有十分重要的作用。尤其在农业生产领域,农业生产中农作物种植、牧畜业和水产养殖等存在成本与售价倒挂现象。地方政府针对乡村产业发展的政策较为原则,可操作性不够,地方财政、发改、农林等部门的政策协调措施不足,且条块项目资金难以整合,造成地方政府对一些乡村产业的补贴政策不到位,尤其加大了粮食产业及农产品生产增产的难度,而这一问题短期内无法通过技术提升和管理改进来改变。近年来,各地农村地区结合本地生态文化特色,通过一二三产业的融合发展,挖掘开发新型乡村产业模式,但是许多地方政府缺乏长远和明确的发展定位,土地、财政、融资等支撑政策难以满足乡村产业的快速发展,同时已出台的产业政策具有非持续性的特点,往往出现朝令夕改等现象,从而阻碍了乡村产业健康持续发展。


一些地方区域乡村产业发展同质化问题严重。我国乡村地区具有丰富的地理自然环境资源,不同区域的自然禀赋、经济发展水平、文化风俗习惯存在巨大差异,但是一些地方区域在发展乡村产业的过程中存在产业同质化、一刀切的问题。从当前情况来看,甚至同一区域内的各县市区乡镇等往往从局部出发,盲目跟风,重复性进行项目开发和建设,出现农业生产布局的同质化问题。例如各地大量兴建设施农业,导致农产品过剩,引发市场供求失衡,出现地方农业生产的大幅亏损,损害农民利益。又如一些地方大规模投资建设特色小镇、田园综合体等产业项目,由于没有合理考量本地的区位、资源、产业链条等环境要素,同一类型项目一哄而上,导致可持续性较差,甚至重大投资项目失败,增加了地方政府负债,农民就业和增收的目标也难以实现乡村产业深加工能力不足,农业科技创新能力不强的问题也极为突出。由于乡村产业规模普遍较小,多为初级加工状态,生产的产品标准化程度低,产品质量认证滞后,同时乡村产业链条短,产业链、价值链、物流链、信息链等发展不充分,附加值不高。乡村产业的科技成果转化慢,基层农业人才队伍不完善,缺少农产品从产地到餐桌、从生产到消费、从研发到市场的全产业链科技支撑,以广东省为例,截至2018年末,广东省农业科技投入占总量的比重不到10%,农业科技成果转化率只有50%。



农业融资和工商资本“下乡难”阻碍乡村产业发展。目前我国乡村产业发展层次低,各地乡村产业多处于起步阶段缺乏资本积累,尤其是老少边穷地区甚至还未实现脱贫目标,自身发展仍需大量外部资本支持。由于地方支持乡村产业发展的资金投入机制尚未建立,投入渠道不足,通过土地出让金、政府债务资金等用于乡村产业发展的比例较低,且过度依赖财政专项资金,大多数基层政府的财政支持又难以满足小农户、农业合作社和农业产业转型发展的较高需求,而银行借款、投资机构融资的高门槛、高成本,使小农户、家庭农场及小型涉农项目等小微农业主体难以通过此途径获得资金支持。当前工商资本下乡的宏观环境不够宽松,主要受制于目前土地和财税政策。此外乡村产业发展的商业模式过于单调,新型乡村产业发展用地供给不足,农业设施用地建设标准低、审批手续繁杂、审批难度较大等诸多问题,难以保障工商资本或城市资本的持续投资和建设项目的可持续发展,出现工商资本“下乡难”的问题。因此,外部资本缺乏严重阻碍了乡村产业发展。



二、推进乡村产业发展的有效措施。


完善基层乡村振兴领导机制,强化乡村产业发展的规划引领。新的历史时期,各地各级政府和相关部门坚持党管农村工作,明确各级党委、政府主体责任,以完善领导机制为抓手,以强化责任机制为重点,持续完善工作机制,把农业农村优先发展落到实处。增强基层政府组织能力,继续推进市、县、镇党委,村支书亲自抓乡村振兴战略的领导机制,层层落实推进乡村振兴。明确市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴的责任,完善专职书记及乡村振兴领导小组和日常办公室工作职能,建立并完善相关部门的定期例会机制以及跨部门沟通与决策机制,制定乡村产业发展五年目标并分解任务到每个年度,通过定期分步督查和工作实绩考核,保障地方因地制宜、系统有序的推进乡村产业发展。同时,地方政府应注重乡村产业发展的规划编制,坚持新时代中国特色社会主义思想,立足科学发展理念,实现规划引领产业发展,因地制宜,从不同区域的实际出发,坚持先点后面、示范引领,明确不同村庄、不同阶段乡村产业发展的具体目标,充分利用当地比较优势和资源要素,深化当地乡村产业体系。将乡村产业发展纳入当地国民经济发展规划和目标考核,推动乡村产业发展规划与土地规划、建设规划、环保规划等有机衔接。在各专业规划编制中,统筹乡村三产融合发展的空间布局、土地要素、资金要素、绿色环保,推进乡村旅游、生态养生、休闲农业、电子商务等新产业新业态,促进各地乡村特色产业发展、集点成线,促进乡村产业健康发展。

实施创新驱动乡村产业发展,积极培育乡村振兴人才队伍。实施创新驱动发展战略,聚焦各地县域农业特色产业,推广轻简化、机械化、自动化的农业设施及控制技术,推动生物养殖、技术标准等创新基地建设,如蔬菜、水果、花卉、水禽类等特色动植物种养殖,倡导“一村一品”、“一县一业”的农业品牌建设。以数字乡村为导向,深化“互联网+农业”的技术创新,推进重要农产品全产业链大数据建设,扩大农业物联网示范应用,快农业技术发展。打造科技转化服务链,建设农业技术研发、技术转化、创新创业、孵化加速、示范推广等公共服务平台,鼓励各类新型农业经营主体、基层农技推广机构、农业科研院所和高校建立创新创业联盟,加速农业由要素投入向创新驱动转变,促进科技成果快速转化。积极开展县域优势农业产业转型升级行动,以电商和农业研发等新兴产业培育为方向的产业一体化统筹布局,按照中心城区、各县市区等分类,立足各地资源优势和发展实际,强调以工促农和城乡融合发展,积极扶持和提升农业装备制造、农产品精深加工两大制造业,通过以工促农,以农带工,促进一二三产业深度融合和高质量、均衡发展,逐步形成产业链条完整、区域性特色明显的乡村产业体系。积极培养和聚集乡村振兴的人才队伍,各地把人力资本开发放在首要位置,着力做好回、下、育、引“四篇文章”,推广“五纵(管理型人才、复合型人才、技术型人才、创业型人才、专家型人才)四横(外来、青年、返乡、农村)”乡村人才服务体系,探索建立共建共享的多层次人才信用服务体系,以培育新型职业农民为重点,构建“专业—后备—服务”三层人才培养模式,形成有重点、多样化、全领域、可持续的乡村振兴人才发展格局。


创新乡村产业发展模式,健全农村三产融合的利益联结机制。以创新模式引领乡村产业发展,各地应在充分学习借鉴全球农业现代化国家,如美国、日本、德国、荷兰等国家先进经验,国内特别是江浙地区和广东省等实践经验的基础上,立足自身特色,以壮大当地优势产业、培育当地特色产业、做强乡村服务业为方向,尤其注重发展新型乡村服务业,支持耕种、供销、农机推广等生产性农业服务业,充分利用当地优势自然生态文化资源等发展适宜居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、健康医养等新产业新业态。发展壮大县域经济,引导产业有序梯度转移,支持企业在乡村创办生产就业基地,增加当地农民就业。通过不断优化地方产业布局,不断强化乡村振兴的模式创新,积极打造各地乡村振兴的特色模式。同时,要不断创新农村三产融合的利益联结机制,完善“农户+合作社”、“农户+企业”等利益联结机制,以建立利益联结机制作为各类新型经营主体享受优惠扶持政策的前提,通过保底收入、股份分红、利润返还、品牌溢价收益等方式,推动建立农民持续增收的长效机制。推进农业品牌化、市场化和专业化建设,通过给予信贷、用地、税收等优惠政策,促进农产品加工业做精做专、做大做强,确保农民分享流通环节增值收益,如探索“培育-优化-上市-延伸”的农业企业发展模式,探索乡村创新创业“孵化器-加速器-园区”全流程链条,探索农民负赢不负亏的分配机制等。以新兴产业培育发展乡村产业,以利益联结创新机制保障乡村产业发展,让农民更多分享产业增值收益,实现以产业发展落实乡村振兴战略。


完善金融扶持乡村产业发展机制,减少工商资本运营阻力。通过金融扶持手段支持地方政府帮助乡村产业快速健康发展。积极推动乡村农业金融创新,创新金融服务渠道和机制,推动各地政府划定土地出让金用于乡村产业发展的最低比例,适度放宽地方政府债务限额,稳步推进地方政府一般性债券和专项债券管理改革,促进乡村产业发展。完善金融服务乡村产业发展机制,建立县域银行业金融机构服务乡村产业发展,推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归“支农”本源,切实降低信贷担保服务门槛,服务本地三农发展。加快制定金融服务乡村振兴指导意见和考核评估办法,研究制定新型农村合作金融管理办法,推动建立激励与约束并重的农村金融服务体制,规范农村合作金融组织开展资金互助合作,为农业农民提供直接融资服务。大力拓宽小微型型农业项目“走出去”的融资渠道,鼓励“走出去”的乡村企业综合运用贷款、股权融资等多种渠道融资,创新运用银团贷款、并购贷款、项目融资、出口信贷、发行债券等多种方式,不断优化外汇管理,满足农业生产和涉农企业的生产经营融资需求。积极搭建各地农业国际双向投资促进平台,允许银行和具备相关资质的支付机构开展跨境支付合作,探索建立金融监管协调机制及风险监测评估机制,提高金融服务农业经济的能力和水平。面落实政府行政服务体制改革,实行负面清单管理,深化农业农村领域“放管服”改革,优化项目审批流程和资金使用管理制度,增强市县政府自主统筹空间,提高项目实施效果和资金使用效率。加大政务信用体系建设,积极推动商业信用和金融信用建设,全面提升服务实体经济的效率和质量,减少工商资本运营阻力,为乡村产业发展和工商资本下乡营造良好的政商环境。


[1][1].《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》.新华网.2019年1月3日

[1][2]. 中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》[N]. 人民日报,2018-09-27(001).


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